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政府採購規格審查三大機制
2014/10/07
作者: 林炳坤
  參照《政府採購法第二十六條執行注意事項》第6點規定,當「國際標準或國家標準」未能符合機關採購需求,再採用「其他標準」或「訂定較嚴之規格」時,應該依該點規定的三種審查機制之一,於審查後再行辦理。
  「三種審查機制」分別為自行審查、開會審查及委託審查,茲再就其於法令上之定義進一步說明如下:

一、自行審查

  法令的定義為「簽報機關首長或其授權人員核准」。
探討:
  「自行審查」很類似公家傳統的「簽辦方式」,由承辦人員簽報給機關首長或其授權具核定權責的人員核定之。由於技術規格常涉及專業判斷,此等情況包括首長或其授權人員在內的機關人員若有具有該項專業判斷能力,而且也沒有「審查前例」可循時,欲對外界說明針對需求所訂規格的合理性能否獲致認同,是否具有足夠的「說服力」?
不同人員對「需求的合理性」有不同見解,機關內部人員未必具有共識,對外界說明時,其合理性能否獲致認同,很可能會是一個問題。

二、開會審查

  法令的定義為「簽報機關首長或其授權人員召開審查會議,並得邀請專家學者、規劃設計者與會協助」。
探討:
  「開會審查」是透過集體決議方式辦理,以召開審查會議方式作成決定,並可以邀請包括「專家學者、規劃設計者」在內人員與會,在專業判斷上提供協助。當面對「技術規格」專業判斷的難題時,由具該等專業知識之「專家學者、規劃設計者」提供專業上的協助,並由與會人員於審查時達成共識,訂定「技術規格」。相對於「自行審查」,這可能是一個比較嚴謹且客觀的審查方式。
  此外,開會審查如以多數決方式決定審查結果,即使與會者意見可能未必全然一致,但作成的結論猶如選舉獲最高票者當選一般,相對之下較能受到應有的尊重。

三、委託審查

  法令的定義為「委託專業廠商、機構、團體或人士審查,並得召開會議,邀請專家學者與會」。
探討:
  「委託審查」未必是透過集體決議方式辦理,當「召開會議」審查時,其情況就類似「開會審查」;相對而言,就算沒有「開會審查」,因為是「委託『專業廠商、機構、團體或人士』審查」,特別強調既然由具有「專業」者受託進行審查,其結果受到尊重的程度概與該等「專業」能力相當。
  所以,此種審查機制係著眼於「專業」能力之考量,當受託者的「專業」能力受到肯定、具有公信力時,原則上,審查結果得以具相當之說服力。

四、專業為判斷重點

  綜上所述,我們可以大致了解三種審查機制的特性及差異,機關在裁量採用何種審查機制時,主要的著眼點應該是「技術規格」的「專業」判斷考量,就算採用「開會審查」或「委託審查」,其能否找到合適的且具該等專業之「專家學者、廠商、機構、團體或人士」,在充分了解機關需求後作成決定,是非常重要的。若不具該等「專業」能力,即使已採用「開會審查」或「委託審查」方式,也很難作成妥適的決定。
  不論如何,三種審查機制都是法令規定的程序,機關有一定的裁量空間,應參照《政府採購法》第6條第1項及同條第2項規定合理裁量:「機關辦理採購,應以維護公共利益及公平合理為原則,對廠商不得為無正當理由之差別待遇。辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內,得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量,為適當之採購決定。」
  機關應該遵照上述二項條文,「應以維護公共利益及公平合理為原則,對廠商不得為無正當理由之差別待遇」,在不違反法令規定的範圍內,「基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量,為適當之採購決定」。既然法令規定應採用「三種審查機制」之一,就由《政府採購法》第6條的公共利益、公平合理、採購效益或專業判斷等,留意「對廠商不得為無正當理由之差別待遇」下作成裁量決定。
  實務上,這麼多原則性規定,難免令人感到不易抉擇,因此,常常可見採取保守方式作成決定的情況;然而,若作成之決定損及「公共利益」,造成採購案的履約成果不符機關需求(例如:因為廠商交付「次級品」品質不符合機關使用需求),則可能衍生另一個是否善盡採購人員職責的課題。
  誠如先前提到的,《政府採購法》並未過度強調防弊,法令的精神絕對不會只消極地要求防弊,「績效」也是非常重要的立法宗旨。
  再探討四個問題:
  1.所謂需求「合理」,「合理」的界限何在?不同的人經常會有不同的看法,要採用什麼人的看法?
  2.就算熟悉法令,也未必了解各種「技術規格」的專業知識,如何確認「需求」的合理性而進一步訂定「規格」?
  3.凡訂定「規格」,必然對不符合規格要求之廠商造成限制,尤其是「國際標準或國家標準」未能符合機關採購需求,再採用「其他標準」或「訂定較嚴之規格」時,就算悉依相關法令程序訂定規格,還是有讓廠商提出質疑的可能。機關應如何處理?
  4.受到規格限制而無法投標的廠商,可否質疑機關針對「合理的需求」所訂之「規格」?又該如何爭取或確保應有的權益?
  針對上述第一與第二個問題,「合理」性是一個不確定的法律概念,尤其涉及「專業判斷」而可能產生莫衷一是的情況時,透過「開會審查」或「委託審查」,較能具有公信力,避免遭到質疑時而由少數人背負過大的責任,也可免除少數人作成決定時易失之偏頗的情況。
  當然,當「專業判斷」有非常明確的依據可循且機關人員熟諳採購專業時,採用「自行審查」就足以作成「規格」決定,但這種情況恐怕不常見。
  至於第三及第四個問題,涉及廠商為確保其權益可能提出質疑,就機關而言,若「規格」制定過程,透過《政府採購法第二十六條執行注意事項》第6點規定的規格審查機制,是可以說明法令上依據為何的,而廠商也應該先了解「法令依據」為何。
  政府依法行政,一切悉依法令辦理,若「規格」訂定未依據法令為之,則機關必須留意改正,而廠商也應該請求機關依法令辦理,並訴求應有適度的「專業人員」參與決定。
  當然,若面對「專業判斷」的爭議時,就必須留意作成的「專業判斷」具不具公信力,宜參照前述論述,探討採行的程序是否合宜,並確認專業參與是否適度。一方面要顧及專業裁量的適當性;另一方面,也宜避免背負過大的裁量風險。
 
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